di Vanessa Pallucchi
Responsabile Nazionale Legambiente Scuola e Formazione
La programmazione innanzitutto
Dall’osservatorio di sedici anni di redazione di Ecosistema Scuola, l’indagine di Legambiente sulla qualità dell’edilizia scolastica e dei servizi riferita alle città capoluogo di provincia, rileviamo una sostanziale staticità dei macro problemi che riguardano l’edilizia scolastica, che indica una debole efficacia delle politiche messe fino ad ora in atto.
L’attuale governo con la Struttura di Missione per il coordinamento e impulso nell’attuazione di interventi di riqualificazione dell’edilizia scolastica ha avuto il merito di mettere ordine alla caotica situazione delle diverse fonti di finanziamento, che nel tempo si disperdevano fino a non tramutarsi spesso in interventi compiuti e valutabili. Sono stati, infatti, più di 3.600 gli interventi ammessi a finanziamento dal 2014 ad oggi, di cui più del 60% fra conclusi e in corso. Un insieme di risorse provenienti da più fonti che confluiscono in un fondo unico nazionale (DL 179/2012) che il Miur stima in un investimento complessivo per la messa in sicurezza, manutenzione e scuole nuove di circa 4 miliardi.
Malgrado questo riordino e necessario monitoraggio delle risorse, rimane ancora in piedi una metodologia di distribuzione a pioggia in risposta a bandi, che va prevalentemente a incidere su specifiche situazioni e a beneficio di quelle Amministrazioni che già hanno una governance consapevole in edilizia scolastica. La chiave di volta perché si passi da interventi emergenziali a una gestione costante e continuativa sta nell’agire su una programmazione di lungo respiro, che è sempre stato un elemento di fragilità nella realizzazione di questo tipo di politiche.
Il nostro Paese, infatti, non ha bisogno di una nuova legge in materia, ma dell’attuazione della Legge 23 del 1996 sulle norme per l’edilizia scolastica, che va sostenuta con interventi di programmazione e finanziari, coerenti e costanti nel tempo, e di una scelta politico culturale rispetto al ruolo che, per la crescita e il benessere delle comunità, deve avere la rete degli edifici scolastici distribuita su tutto il Paese quale infrastruttura di conoscenza, cultura e coesione sociale.
Gli enti locali devono fare certamente la loro parte, ma è assolutamente necessaria una cabina di regia nazionale perequativa, che offra strumenti e strategie come la formazione ai tecnici, per esempio, per colmare le troppe differenze che si sono aperte in questi anni fra le diverse regioni italiane e fra territori all’interno delle stesse regioni. Per questo è necessario avere al più presto a disposizione la banca dati completa dell’Anagrafe dell’Edilizia Scolastica, prevista dalla legge 23/96, che restituisca una puntuale condizione delle nostre scuole, singolarmente e nelle diverse aree del Paese.
Il primo problema più urgente che deve affrontare la programmazione è la messa in sicurezza degli edifici scolastici. Secondo l’ultimo rapporto Ecosistema Scuola, quasi il 65% non possiede la certificazione prevenzione incendi e circa il 40% le certificazioni di agibilità (solo per citare due parametri fondamentali).
Una governance certamente complessa ma anche trascurata troppo a lungo, se si pensa che attraverso la nostra indagine denunciamo da tempo la condizione di vetustà delle nostre scuole. Circa il 64% degli edifici sono stati costruiti prima dell’entrata in vigore della normativa antisismica, circa il 29,3% si trovano in aree a rischio sismico e il 10% in aree ad alto rischio idrogeologico. Inoltre, gli enti locali proprietari dichiarano che oltre il 39% necessita di interventi di manutenzione urgenti.
I dati relativi alle certificazioni per alcune province del Sud Italia divengono allarmanti, mettendo in evidenza una vera e propria sperequazione territoriale con il resto del Paese in merito alla qualità degli edifici scolastici. Vi è, infatti, una diversa cultura amministrativa rispetto alla cura degli edifici scolastici: da tempo le città del Centro e del Nord sono ai primi posti per investimenti in manutenzione straordinaria; solo tre capoluoghi di provincia meridionali rientrano tra le dieci città più virtuose per manutenzione ordinaria. Si riproducono analoghi riferimenti territoriali quando si stila la classifica complessiva dei capoluoghi di provincia con le scuole in migliori condizioni, dimostrando lo stretto legame fra costanza e quantità degli investimenti e qualità complessiva del patrimonio. Su una classifica di 96 capoluoghi, la prima provincia meridionale che compare è Chieti in quattordicesima posizione.
E Roma?
Non appare in alcuna graduatoria, invece, perché non è stata in grado di fornire i dati, la nostra Capitale, che con circa 1.900 edifici scolastici è la città d’Italia con più scuole, molte delle quali vertono in condizioni critiche, e con un’Amministrazione piuttosto debole nella progettazione e nella programmazione della governance dell’edilizia scolastica e, di conseguenza, del reperimento delle risorse nazionali ed europee. In questo ambito esiste una situazione di grave inefficienza amministrativa a Roma, anche rispetto alle altre aree metropolitane del Paese che comunque, pur in presenza di criticità, dimostrano di essere in possesso dei dati fondamentali dell’anagrafe delle proprie scuole.
Fa, invece, essere moderatamente fiduciosi la sequenza che vede un aumento nel 2014 rispetto all’anno precedente degli investimenti complessivi in manutenzione ordinaria e straordinaria da parte degli enti locali, ma che si differenzia ancora di alcuni milioni di euro rispetto agli anni 2010 e 2011, quando ancora non era presente il vincolo del patto di stabilità.
L’esclusione dai vincoli di spesa degli interventi di edilizia scolastica per il 2016 lascia prefigurare il riavvio di investimenti autonomi da parte dei soggetti proprietari degli edifici scolastici. Tuttavia le nuove opportunità di accedere a finanziamenti, essendo state concesse con un metodo che prevede la partecipazione a bandi rispetto a opere già programmate, accentua la difficoltà di quelle Amministrazioni che non hanno capacità di pianificazione e tecnico operativa.
Le opportunità per scuole più sostenibili
Il nostro patrimonio edilizio scolastico non è solo emergenza, ma ha anche tanti casi di eccellenza sparsi sui territori che l’indagine di Legambiente registra e valorizza. Ecosistema Scuola, infatti, oltre a raccogliere dati sull’anagrafe degli edifici e sugli investimenti degli enti locali, chiede alle Amministrazioni anche le caratteristiche strutturali e delle pratiche di gestione virtuose.
Il trend maggiormente positivo che si registra rispetto a queste pratiche riguarda, in questi ultimi anni, il risparmio e l’efficienza energetica, dimostrando quanto le Amministrazioni abbiano saputo cogliere le opportunità degli incentivi e delle nuove tecnologie per migliorare la qualità delle scuole e attivare il virtuosismo sia del conto energia, sia del risparmio in bolletta.
Dal 2010 al 2014 sono passate, infatti, dall’11,6% al 14,3%, con una media nazionale della copertura dei consumi energetici delle scuole da fonti rinnovabili che va oltre il 44%.
Questo processo deve essere maggiormente incentivato, perché un edificio che subisce un intervento di riqualificazione energetica possa divenire anche più sicuro e viceversa. Per questo Legambiente propone di individuare delle forme di premialità verso quelle Amministrazioni che coniugano la messa in sicurezza con la riduzione di almeno il 50% dei consumi energetici. Ciò attiverebbe un meccanismo virtuoso che, nel tempo, andrebbe anche a diminuire gli ingenti costi dei consumi energetici e permetterebbe di reinvestire i risparmi in manutenzione.
Questo andrebbe a configurarsi come modalità virtuosa per le Amministrazioni che possono programmare una quota costante nel tempo destinata alla manutenzione ordinaria e al miglioramento complessivo delle scuole, come ci racconta il caso di Padova, che nel 2010 ha approvato un piano di interventi per la produzione di energia da fonti rinnovabili sui tetti di 52 scuole cittadine e di 3 palestre. L’investimento è stato possibile grazie alla riformulazione del contratto di fornitura combustibile, gestione e manutenzione degli impianti termici e condizionamento degli edifici comunali. Gli incentivi del conto energia introiettati dal Comune sono stati destinati ad altri interventi per il miglioramento dell’efficienza energetica e lo sviluppo di fonti rinnovabili. Le installazioni sono state effettuate tra il 2010 e il 2011, la potenza complessivamente installata è pari a 1.055 kWp. Il progetto ha permesso la riduzione delle emissioni annuali di ogni edificio fino 9.547 tonnellate di CO2. Una manovra questa realizzata dal Comune di Padova che presumibilmente porterà nelle casse del comune (tra conto energia, energia prodotta e non consumata, restituzione dell’iva) 12 milioni di euro.
Un cantiere civico per una nuova edilizia scolastica
L’edilizia scolastica, anche grazie a indagini come Ecosistema Scuola, è oggi al centro dell’agenda politica del Paese, anche se ancora in maniera troppo caotica e incoerente.
Se dobbiamo ridare valore alla programmazione come bussola per orientare gli interventi e gli investimenti è anche vero che, come Paese, ci dobbiamo confrontare su quale tipo di scuola serve ai nostri ragazzi e ai nostri territori: non un contenitore, ma un luogo che agevola processi sociali ed educativi.
Dobbiamo certamente partire da un dato di fatto: gli edifici scolastici sono più di 40.000 sparsi in tutto il territorio e solo in pochi casi si abbandoneranno vecchie strutture difficilmente recuperabili per fare delle scuole nuove; molto sarà da riqualificare. Ma in ambedue i casi è importante darsi degli indicatori di qualità comuni, oltre a quelli dovuti e obbligatori (messa in sicurezza, certificazioni, accessibilità…), che vanno dunque a rendere l’edificio funzionale e sostenibile.
Per questo come Legambiente abbiamo promosso per il prossimo autunno (Roma, 19 ottobre, Palazzo Rospigliosi) il Primo forum sull’edilizia scolastica sostenibile che intende essere una prima occasione in cui una pluralità di soggetti, da quelli istituzionali a quelli della società civile e delle imprese, si incontrano e si confrontano su un modello di edilizia scolastica innovativo ed efficiente, a partire dalle tante esperienze virtuose e positive presenti nei nostri territori.
Uno degli scopi è dare spazio ai bisogni che emergono dalle Amministrazioni proprietarie degli edifici scolastici, facendo dialogare i comuni, le province e le imprese che hanno prodotto soluzioni di qualità e garantiscono edifici più sicuri e sostenibili, energeticamente più efficienti e di più facile manutenzione. Oggi, tutto questo è a portata di mano se ci sono la volontà politica e la consapevolezza culturale che il miglioramento qualitativo delle nostre scuole è la grande opera che serve a tutto il Paese, che tiene unita la possibilità di generare occupazione qualificata con il miglioramento ambientale e il benessere sociale, in particolar modo delle nuove generazioni.
